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Öffentlicher Gesundheitsdienst (ÖGD) und Gesundheitsförderung

Veronika Reisig, Joseph Kuhn

PDF-Volltext

(letzte Aktualisierung am 04.04.2016)

Aktuelle Version
doi:
10.17623/BZGA:224-i081-1.0


Begrifflichkeit ÖGD. -

Der Öffentliche Gesundheitsdienst (ÖGD) umfasst Einrichtungen der Gesundheitsverwaltung auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene. Auf Bundesebene gehören z.B. das Bundesgesundheitsministerium, Bundesbehörden wie die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, das Robert Koch Institut (Infektionsschutz, Epidemiologie, Gesundheitsberichterstattung) oder das Paul Ehrlich Institut (Impfstoffe) zum ÖGD. Auf Länderebene sind dies die Ländergesundheitsministerien und Landesämter bzw. Landesinstitute für Gesundheit und auf der kommunalen Ebene die Gesundheitsämter. Darüber hinaus gibt es weitere Behörden, die gesundheitsbezogene Aufgaben wahrnehmen, aber gemeinhin nicht unter den Begriff „Öffentlicher Gesundheitsdienst“ subsummiert werden, z.B. Lebensmittelüberwachungsbehörden oder Arbeitsschutzbehörden.

Der ÖGD nimmt ein breites Aufgabenspektrum mit dem Ziel des Erhalts und der Verbesserung der Bevölkerungsgesundheit wahr (Gesundheitsschutz), darunter auch Aufgaben der Gesundheitsförderung. Das Augenmerk der folgenden Ausführungen liegt auf der kommunalen Ebene des ÖGD, den Gesundheitsämtern. Die Aufgaben anderer staatlicher Akteure in der Gesundheitsförderung werden unter den Stichpunkten Akteure, Angebote und Strukturen sowie Gesundheitsförderung 5: Deutschland und Gesundheitsförderung und Gesunde / Soziale Stadt / Kommunalpolitische Perspektive dargestellt.

Insgesamt gibt es etwas mehr als 400 Gesundheitsämter in Deutschland in sehr unterschiedlichen Größenordnungen, von sehr kleinen Ämtern mit weniger als zwanzig Mitarbeitern in ländlichen Bereichen bis hin zu sehr großen mit weit mehr als hundert Beschäftigten in urbanen Regionen. Gesundheitsämter sind multiprofessionell besetzt, darunter u.a. Ärzte/innen, Sozialarbeiter/innen, sozialmedizinische Assistenten/innen und Hygienekontrolleure/innen. In den meisten Bundesländern sind die Gesundheitsämter kommunalisiert, d.h. sie sind fachlich und personell vollständig in die Landratsämter eingegliedert. Ausnahmen bilden Bayern mit staatlichen Gesundheitsämtern, die nur verwaltungsorganisatorisch den Landratsämtern zugeordnet sind, und Baden-Württemberg, wo Amtsärzte als Landesbeamte in einem ansonsten kommunalen Gesundheitsamt arbeiten. In den letzten Jahren wurde eine Reihe von Gesundheitsämtern umbenannt, so dass eine Vielzahl von Bezeichnungen anzutreffen ist, u.a. „Fachdienst Gesundheit“, „Abteilung/Sachgebiet Gesundheitswesen“ (z.B. in Landratsämtern) oder „untere Gesundheitsbehörde“. Der Aufgabenkanon des ÖGD ist in einem komplexen Geflecht aus bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen geregelt, u.a. in den Gesundheitsdienstgesetzen der einzelnen Bundesländer. In allen Bundesländern zählt neben dem Gesundheitsschutz explizit auch die Gesundheitsförderung und als fachlich benachbarter Bereich die Gesundheitsberichterstattung zu den Aufgaben des ÖGD. Allerdings unterscheiden sich die diesbezüglichen Formulierungen und Ausgestaltungsvorgaben in den einzelnen Landesgesundheitsdienstgesetzen voneinander.

Die Aufgaben der Gesundheitsämter in Bezug auf Gesundheitsschutz / Prävention und Gesundheitsförderung sind sehr vielfältig. Sie umfassen unter anderem:

  • Infektionsschutz (z.B. Meldewesen, Ausbruchsuntersuchungen),
  • Hygiene (z.B. Trinkwasser- oder Krankenhaushygiene),
  • Umweltmedizin (z.B. Altlasten),
  • Schuleingangs- und andere Reihenuntersuchungen,
  • Impfangebote,
  • Beratungs- und Unterstützungsangebote (z.B. zur Kindergesundheit, Suchtberatung, Behindertenberatung, psychische Gesundheit, HIV/Aids, Auslandsreiseimpfungen),
  • Durchführung bzw. Koordination von Projekten und Aktionen auf lokaler Ebene (z.B. Schulprojekte, Gesundheitstage),
  • Netzwerkarbeit in größeren Zusammenhängen (z.B. Netzwerke der Suchtprävention oder psychischen Gesundheit, Gesundheitskonferenzen).

Dabei stehen sich traditionelle „behördliche“ Interventionsformen und der Ansatz der Gesundheitsförderung oft unvermittelt gegenüber. Den Gesundheitsämtern wird somit im präventiven Bereich Arbeit in „doppelter Kompetenz“ auf mehreren Ebenen abgefordert:

  • erstens hinsichtlich einer pathogenetischen wie auch salutogenetischen Sichtweise (salutogenetische Perspektive),
  • zweitens hinsichtlich hoheitlicher Kontroll- und Überwachungsaufgaben wie auch einer partnerschaftlichen und partizipativen Arbeitsweise mit dem Ziel der Unterstützung, Befähigung (Empowerment / Befähigung) und Ressourcenstärkung der Bürger/innen
  • und drittens hinsichtlich einem Mix der Steuerungsmethoden zwischen hoheitlichem „Government“ und beteiligender „Governance“, d.h. moderierenden Vorgehensweisen.

Kommunale Gesundheitsförderung: das Potenzial des ÖGD.-

Gesundheit entsteht im alltäglichen Leben und viele der Rahmenbedingungen für Gesundheit werden vor Ort, auf der kommunalen Ebene, gestaltet bzw. zumindest mitgestaltet, z.B. bei der Stadtentwicklung oder Verkehrsplanung, der Vorhaltung örtlicher Angebote für Kinderbetreuung, Bildung, Sport- und Freizeitmöglichkeiten, dem lokalen Umweltschutz oder der kommunalen Wirtschaftsförderung. Kommunen sind zentrale Akteure auf dem Schauplatz der Gesundheitsförderung. Unter den kommunalen Akteuren haben vor allem die Gesundheitsämter den ausdrücklichen Auftrag zum Erhalt und Förderung der Gesundheit der Menschen vor Ort.

Sie sind dazu - zumindest grundsätzlich - in besonderer Weise als „kommunaler Anwalt für Gesundheit“ prädisponiert:

  • Gesundheitsämter zeichnen sich aus durch ihr gesundheitsbezogenes Kompetenzprofil, Multiprofessionalität und Interdisziplinarität der Mitarbeiter, öffentliche Präsenz und Bürgernähe.
  • Sie besitzen den Zugang zu und die Kompetenz zur anwendungsorientierten Aufbereitung der Gesundheitsdaten der Bevölkerung vor Ort.
  • Sie sind in die Strukturen vor Ort mit einer Art „Drehscheibenfunktion“ für viele kommunale Dienste eingebunden und pflegen vielfache Arbeitsbeziehungen zu anderen kommunalen Behörden wie dem Schul-, Sozial- oder Jugendamt.
  • Sie verfügen über Zugangsmöglichkeiten zu den verschiedenen, auch vulnerablen, Zielgruppen und Lebenswelten vor Ort (vor allem Kindertagestätten, Schulen, Senioren- und Pflegeheime, Wohnbezirken, Stadt- oder Gemeindeteilen).
  • Sie nehmen eine interessenneutrale, gemeinwohlorientierte und sozialkompensatorische Stellung ein.  

Angefangen von Bedarfserhebungen bzw. einer Gemeindediagnose auf der Basis einer aussagekräftigen Gesundheitsberichterstattung, über die Sichtung und Interpretation gesundheitswissenschaftlicher Evidenz bis hin zur partnerschaftlichen Planung, Umsetzung und Evaluation (siehe auch Public Health Action Cycle) kann der kommunale ÖGD grundsätzlich eine zentrale Rolle bei Gesundheitsförderungsprojekten und -prozessen einnehmen. Dabei kann das gesundheitsförderliche Engagement des ÖGD aufgrund der vielfältigen und komplexen Einflussfaktoren auf Gesundheit (Determinanten von Gesundheit) nicht im Alleingang erfolgen, sondern es braucht kommunale Partner zum Beispiel im Jugend-, Bildungs-, Stadtentwicklungs- oder Gesundheitsversorgungsbereich. Im Sinne von integrierten kommunalen Strategien, die eine sektorenübergreifende Bündelung und Abstimmung von Ressourcen und Angeboten für alle Lebensphasen bezwecken, kann der ÖGD mit seinen kommunalen Partnern die ganze Bandbreite gesundheitsrelevanter Handlungsfelder im Auge haben. In Ansätzen wie den Frühen Hilfen, Gesundheitsförderungs-und Präventionsketten oder den „Kommunalen Gesundheitslandschaften“ wird versucht, dies konzeptionell zu systematisieren.

Der ÖGD kann hierbei vielfältige Rollen einnehmen: von der Impulsgebung bzw. Initiierung über die Vernetzung und Moderation bis hin zur Koordination und ggf. Steuerungsfunktion auf der kommunalen Ebene. Konzeptionelle und wissenschaftliche Unterstützung können Gesundheitsämter dabei durch überregionale Kompetenzträger wie z.B. die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) oder die Landesgesundheitsämter erhalten. Kommunale Gesundheitskonferenzen, wie sie z.B. in Nordrhein-Westfalen gesetzlich verankert sind, in Baden-Württemberg im Rahmen der Landesgesundheitsstrategie oder in Bayern auf Modellprojektbasis umgesetzt werden, bieten kooperative Strukturen zur Gesundheitsförderung. Unter Moderation, Koordination und Begleitung durch den ÖGD können die Analyse der gesundheitlichen Situation vor Ort, die Festlegung regionaler Gesundheitsziele sowie die Vernetzung, Bündelung bzw. bedarfsgerechte Entwicklung von Ressourcen und Angeboten erfolgen. Strukturelle Andockstellen für das gesundheitsförderliche Engagement des ÖGD bieten des Weiteren das Gesunde Städte-Netzwerk der WHO, dem deutschlandweit über 70 Städte und Kommunen angehören, oder das Bund-Länder-Programm Soziale Stadt, das integrierte Ansätze zur Entwicklung benachteiligter Stadtteile unterstützt (Gesundheitsförderung und Gesunde / Soziale Stadt / Kommunalpolitische Perspektive). Der kommunale Partnerprozess „Gesund Aufwachsen für alle!“, eine von der BZgA zusammen mit den kommunalen Spitzenverbänden und dem Kooperationsverbund Gesundheitliche Chancengleichheit ins Leben gerufene Plattform, stellt einen weiteren wichtigen Rahmen für die Integration des ÖGD in den Aufbau kommunaler Gesundheitsförderungs- und Präventionsnetzwerke dar.

Kommunale Gesundheitsförderung: die Realität des ÖGD.-

Zu den veröffentlichten Beispielen gelungener Umsetzung kommunaler Gesundheitsförderung unter Beteiligung des lokalen ÖGD zählt z.B. „Lenzgesund“, ein Präventionsprogramm für das sozial benachteiligte Quartier „Lenzsiedlung“ in Hamburg- Eimsbüttel, das durch das Gesundheitsamt gemeinsam mit anderen Partnern vor Ort entwickelt und umgesetzt wurde. Weitere Beispiele lassen sich u.a. in den Projektdatenbanken bzw. Internetportalen bundesweiter Initiativen finden wie z.B. die „Kommunale Koordinierungsstelle Migration und Gesundheit“ des Amts für Gesundheit Frankfurt a.M., das „Netzwerk Suchtprävention“ des Gesundheitsamts Erlangen-Höchstadt auf den Webseiten des Kooperationsverbunds Gesundheitliche Chancengleichheit. Beachtenswert sind auch die ÖGD-initiierten Präventionsketten in Kassel und Münster, die u.a. auf dem Internetportal zum Partnerprozess „Gesund Aufwachsen für alle!“ beschrieben sind.

Trotz dieser gelungenen Modelle und der Beobachtung, dass in zahlreichen großen, städtischen Gesundheitsämtern Gesundheitsförderung als Aufgabe etabliert werden konnte, wird der ÖGD in der Breite seinem Potenzial als Träger der Gesundheitsförderung im kommunalen Kontext nicht gerecht. Der von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement bereits Ende der 1990er Jahre nicht zuletzt auch mit Blick auf die Gesundheitsförderung formulierte Paradigmenwechsel im ÖGD weg von der Einzelfallarbeit hin zur sozialraumorientierten Arbeit ist bisher abgesehen von einigen Ausnahmen ausgeblieben. Auch der Deutsche Landkreistag markiert in seiner aktuellen Stellungnahme zur Weiterentwicklung des ÖGD Nachholbedarf und sieht Gesundheitsförderung und Prävention sogar als eine der „Hauptaufgaben des ÖGD“. Die Gründe für dieses Entwicklungsdefizit sind vielfältig. Sie reichen vom Funktionsverlust des ÖGD in der Nachkriegszeit und der Dominanz individualmedizinischen Denkens im bundesrepublikanischen Gesundheitswesen über professionelle Traditionen im ÖGD bis hin zur allgemeinen Kürzung der öffentlichen Stellenhaushalte - alles Faktoren, die die Entwicklungspotentiale im ÖGD stark einschränken. Konzeptionelle Perspektiven könnten zudem leichter erschlossen werden, wenn der ÖGD als Forschungsfeld in den Gesundheitswissenschaften präsenter wäre. Statt einer wissenschaftlich fundierten, in die Public Health-Landschaft integrierten Weiterentwicklung des ÖGD kommt es gegenwärtig vielfach zu einer Verfestigung herkömmlicher Handlungsorientierungen und einer Konzentration auf die hoheitlichen Aufgaben im ÖGD. Diese Aufgaben sind zudem häufig gesetzlich konkret vorgegeben und daher auch noch mit Personal abgesichert. Dem stehen keine ähnlich verbindlichen Gestaltungsaufgaben in der Gesundheitsförderung gegenüber.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der ÖGD vor Ort in vielerlei Hinsicht für die Rolle als zentraler Akteur kommunaler Gesundheitsförderung ideal geeignet ist. Er wird diesem Potenzial jedoch vor dem Hintergrund seiner geschichtlich verorteten, rechtlichen und personellen Rahmenbedingungen sowie seiner Organisationskultur und seinem Selbstverständnis derzeit vielerorts nicht gerecht. Dennoch stellen die Gesundheitsförderung bzw. - weiter gefasst - moderne (New) Public Health-Ansätze eine konzeptionelle Leitvision und profilbildende Aufgabenkonstellation für den ÖGD dar. Wichtige Meilensteine auf dem Weg dorthin sind die Schaffung entsprechender rechtlicher Rahmenbedingungen, nicht zuletzt durch das 2015 verabschiedete Präventionsgesetz, auch wenn die kommunalen Gestaltungsmöglichkeiten begrenzt erscheinen, eine Ressourcenverteilung im Gesundheitswesen, die dem ÖGD als vielzitierter „dritter Säule“ neben der ambulanten und stationären Gesundheitsversorgung etwas gerechter wird, ein Ausbau bevölkerungsmedizinischer Kompetenzen im ÖGD, die Annäherung des ÖGD an Public Health in Wissenschaft und Praxis sowie die Entwicklung eines entsprechenden Leitbilds für den ÖGD, wie dies die Länder aktuell vorbereiten.

Literatur: Deutscher Landkreistag, Weiterentwicklung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes. Beschluss des Präsidiums des Deutschen Landkreistages vom 9./10.04.2013 (http://www.landkreistag.de/ images/stories/themen/MedVersorgung/ Papier_Weiterentwicklung_des_GD.pdf;
Kilian H, Block P, Gerullis M, Lehmann F, Der ÖGD als koordinierender Akteur? Prävention 36 (4) 2013, 116-119
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), Ziele, Leistungen und Steuerung des kommunalen Gesundheitsdienstes. KGSt-Bericht 11/1998. Köln: 7-8
Kommunale Spitzenverbände, GKV. Empfehlung der kommunalen Spitzenverbände und der gesetzlichen Krankenversicherung zur Zusammenarbeit im Bereich Primärprävention und Gesundheitsförderung in der Kommune. Berlin, 2013 (
http://www.staedtetag.de/imperia/md/ content/dst/internet/fachinformationen/2013/ rahmenempfehlung_praevention_2013.pdf;
Luthe W (Hg.), Kommunale Gesundheitslandschaften. Berlin, Heidelberg, New York, 2013
Kuhn J, Wildner M, Zapf A, Der Öffentliche Gesundheitsdienst: Standortbestimmung mit hoffnungsvollem Ausblick. Deutsches Ärzteblatt 109(9) 2012, A 413-416
Schmacke N, Gesundheitsförderung in der Kommune als Aufgabe des ÖGD. Prävention 36 (4) 2013, 124-126

Internetadressen:
www.gesunde-staedte-netzwerk.de
www.gesundheitliche-chancengleichheit.de (Kooperationsverbund Gesundheitliche Chancengleichheit)   
www.inforo-online.de (Internetportal kommunaler Partnerprozess „Gesund Aufwachsen für alle!“)

Verweise: Akteure, Angebote und Strukturen, Determinanten von Gesundheit, Empowerment/Befähigung, Frühe Hilfen, Gesundheitsberichterstattung, Gesundheitsförderung 5: Deutschland, Gesundheitsförderung und Gesunde / Soziale Stadt / Kommunalpolitische Perspektive, Gesundheitsschutz, Public Health Action Cycle / Gesundheitspolitischer Aktionszyklus, Salutogenetische Perspektive


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