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Gesundheitsförderung und Gesunde / Soziale Stadt / Kommunalpolitische Perspektive

Christa Böhme, Klaus-Peter Stender

PDF-Volltext

(letzte Aktualisierung am 15.02.2015)

Aktuelle Version
doi:
10.17623/BZGA:224-i043-1.0


Kommunen - zentrale Akteure für Prävention und Gesundheitsförderung

Die Zunahme von chronischen Krankheiten, die in der öffentlichen Wahrnehmung immer deutlicher hervortretenden Zusammenhänge zwischen Armut und Gesundheit sowie die Krise des Gesundheits- und Krankenversicherungssystems haben die Diskussion um den Stellenwert von Prävention und Gesundheitsförderung allgemein und die Potenziale der Städte und Gemeinden hierfür im Speziellen neu entfacht. Steuerung und Koordination der lokalen Akteure sowie eine Gesundheitsförderung, die auf soziale Benachteiligung und besondere Lebenslagen Rücksicht nimmt und an den Lebenswelten der Menschen ansetzt (Setting, Gemeindeorientierung, gesundheitsbezogene Gemeinwesenarbeit), rücken als die gegenwärtig relevanten Gesundheitsförderungs- und Präventionsaufgaben der Kommune zunehmend ins Blickfeld.

Kommunen sind zentrale Akteure der Gesundheitsförderung. Sie übernehmen auf der Grundlage der Landesgesundheitsgesetze für den öffentlichen Gesundheitsdienst Aufgaben für die Förderung von Gesundheit. Diese Aufgaben sind aber nur zum Teil explizit auf Gesundheit ausgerichtet; vielfach wird Gesundheit lediglich implizit thematisiert. So haben beispielsweise Stadtentwicklungsvorhaben, Verkehrsplanungen, die Einrichtung von Kindertagesstättenplätzen, Bildungsangebote oder Fragen der Wirtschaftsförderung auch Auswirkungen auf Gesundheit. Daher sind Prävention und Gesundheitsförderung nicht allein Aufgabe der kommunalen Gesundheitsämter, auch andere Ämter (Sport, Jugend, Soziales, Bildung, Umwelt, Stadtentwicklung, Wirtschaft) sind hierin involviert. Neben der Kommunalverwaltung sind zudem Akteure aus dem wirtschaftlichen und dem zivilgesellschaftlichen Bereich an der Gesundheitsförderung beteiligt. Auch hier ist das Spannungsfeld nicht gering: Diese Bereiche sind sektoral organisiert, die Gesundheitsförderung setzt aber auf Integration und Zusammenarbeit über Grenzen hinweg. Ihr Aktionsfeld ist das Gesamtsystem „Kommune“. Deshalb ist Intersektoralität zugleich Ziel wie auch ständige Achillesferse. Die besondere Herausforderung ist die Entdeckung und Nutzung der vorhandenen Ressourcen in der Stadt und deren Organisation im Hinblick auf gesundheitsbezogene Ziele.

Kommunen haben also eine aktive, gestaltende Rolle im Hinblick auf Prävention und Gesundheitsförderung, gleichzeitig gehören sie aber auch zu den ersten Gewinnern einer gesundheitsfördernden Gesamtpolitik. Dabei obliegt die Förderung von Gesundheit jedoch nicht den kommunalen Akteuren allein, sondern ist auch abhängig von Entscheidungen und Planungen auf Bundes- und Länderebene.

Die Bedeutung der Kommunen für Gesundheit ist durch den Setting- oder Lebensweltansatz auch konzeptionell gewachsen. In der Lebenswelt Kommune können Bürgerinnen und Bürger zur Stärkung gesundheitsbezogener Kompetenzen und Schaffung gesundheitsfördernder Rahmenbedingungen alltagsnah und zielgruppengerecht erreicht und beteiligt werden. „Kommune“ wird dabei als ein umfassendes System begriffen, in dem Subsysteme wie Kindertagestätten, Schulen, Quartiere, Sportvereine oder Betriebe verankert und organisiert sind. Das geplante Bundespräventionsgesetz greift auch die Lebenswelt des Wohnens als Handlungsfeld ausdrücklich auf. Auch die Gesetzlichen Krankenkassen haben die kommunale Ebene als Interventionsort für Gesundheit entdeckt: „Die Kommune bildet ein besonders geeignetes Setting der Gesundheitsförderung, weil die kom-munale Lebenswelt von hoher gesundheitlicher Relevanz für die dort lebenden Menschen ist und sozial benachteiligte und gesundheitlich belastete Menschen hier ohne Stigmatisierung in ihren alltäglichen Lebenszusammenhängen erreicht werden können. Hier lassen sich auch solche Zielgruppen erreichen, die über die Einrichtungen, wie Kita, Schule, Betrieb, in der Regel nicht erreicht werden, wie z. B. Arbeitslose und ältere Menschen.“ (Leitfaden Prävention, Gemeinsame und einheitliche Handlungsfelder und Kriterien der Spitzenverbände der Krankenkassen zur Umsetzung von §§ 20 und 20a SGB V vom 21.06.2000 in der Fassung vom 10.12.2014).

Bereits 1998 hatte die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) in ihrem Bericht „Ziele, Leistungen und Steuerung des kommunalen Gesundheitsdienstes“ gefordert, dass Gesundheit stärker als Teil einer kommunalen Gesamtpolitik begriffen und realisiert werden müsse. Rhetorisch ist das Einvernehmen mithin groß, dass Kommunen die geeigneten Orte für Prävention und Gesundheitsförderung sind, weil sie einen Gesamtansatz realisieren können, der die Gesundheit von Bürgerinnen und Bürgern lebensphasenbegleitend von Geburt an bis ins hohe Alter fördert.

Das Spannungsfeld der Chancen für Gesundheit auf der einen und der wirtschaftlichen Tristesse in vielen Städten und Gemeinden auf der anderen Seite ist jedoch beachtlich. Ein beträchtlicher Teil der Kommunen ist in seiner Handlungsfreiheit durch Steuereinbußen und anwachsende Sozialausgaben in der Grundsicherung bedroht, nicht wenige Kommunen können ihre Selbstverwaltung nur noch begrenzt wahrnehmen. Pressemitteilungen des Deutschen Städtetages sehen Kommunen bereits regelmäßig auf der „Intensivstation“ liegen. Vor diesem Hintergrund sind die Anstrengungen der „Gesunden Städte“ besonders zu würdigen.

Gesunde Städte

Eine „Gesunde Stadt“, so führt die WHO aus, ist eine Stadt, in der Gesundheit und Wohlergehen der Bürgerinnen und Bürger bei Entscheidungsprozessen auf geeignete Weise mit abgewogen werden (Health Impact Assessment). Jede Stadt kann in diesem Sinne eine „Gesunde Stadt“ sein, wenn sie sich der Gesundheit erkennbar und verantwortlich verpflichtet fühlt und in Kooperation mit vielen Akteuren in der Kommune Strukturen und Prozesse für deren nachhaltige Verbesserung entwickelt und erprobt.

Zur Umsetzung dieses Leitkonzepts gründete das Europabüro der WHO im Jahr 1986 das internationale Healthy Cities Network. Mittlerweile haben die Gesunden Städte eine kleine Erfolgsstory geschrieben. Standen am Anfang zehn Städte, die sich an diesem internationalen Experiment der Förderung der Gesundheit durch Städte beteiligten, sind es nach Angaben der WHO allein in Europa in mehr als 30 Ländern mittlerweile (2014) über 1.400 Städte und Gemeinden, die in nationalen Gesunde-Städte-Netzwerken organisiert sind. Weltweit werden die „Gesunden Städte“ wohl in die Tausende gehen.

Im Jahr 1989 haben elf Kommunen das bundesdeutsche Gesunde-Städte-Netzwerk ins Leben gerufen, dem heute (Stand: 2014) 75 Städte und Kreise und damit über 20 Prozent der Bevölkerung Deutschlands angehören. Die dem Netzwerk beigetretenen Kommunen belegen durch einen Stadtratsbeschluss, dass sie Gesundheit verstärkt in den Mittelpunkt ihrer Kommunalpolitik stellen werden. Eine besondere Bedeutung hat dabei das 9-Punkte-Programm zum Beitritt in das Netzwerk:

  • Zustimmung durch den Rat der Stadt,
  • Einrichtung einer Geschäftsstelle und Benennung einer zuständigen Person,
  • Entwicklung einer ressortübergreifenden gesundheitsfördernden Politik, z.B. durch Informationen der Politikbereiche sowie durch Gesundheitsförderungskonferenzen,
  • Gesundheitsförderung als Entscheidungskriterium bei öffentlichen Planungen etablieren,
  • Rahmenbedingungen für Bürgerbeteiligung: Empfehlung für die Schaffung geeigneter Unterstützungs- und Koordinierungsstrukturen,
  • Gesundheits- und Sozialberichterstattung,
  • Teilnahme an Netzwerkaktivitäten (z.B. Mitgliederversammlung, Symposium),
  • Informationstransfer ins Netzwerk,
  • alle vier Jahre Erfahrungsberichte über die kommunale Arbeit und spätestens alle vier vier Jahre Befassung der zuständigen politischen Gremien in der Kommune.

Die Gesunden Städte profitieren untereinander von dem Austausch der Erfahrungen. Die Städte, die die Gesunde-Städte-Konzeption engagiert und Erfolg versprechend umsetzen, entwickeln Aktivitäten für „mehr Gesundheit“. Dazu gehören Infrastrukturen, Instrumente, Ansätze sowie gute und funktionierende Beispiele:

  • Gesundheitsberichterstattung, die gesundheitliche Probleme und Potenziale aufdeckt, analysiert, bewertet und der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt.
  • Gesundheitskonferenzen als Kooperations- und Partizipationsinstrumente, in denen unterschiedliche Institutionen einer Kommune von Ärztinnen/Ärzten, Arbeitgeberinnen/-gebern, Bildungseinrichtungen über Gewerkschaften, Initiativen, Krankenkassen, Selbsthilfegruppen bis hin zu Stadtämtern und Wohlfahrtseinrichtungen die Themen Gesundheitsförderung und Prävention behandeln und zielgerichtet umsetzen.
  • Kommunale Gesundheitsrahmenkonzepte als Gesundheitsentwicklungspläne, in denen Stadtämter oder öffentliche Einrichtungen Rahmenbedingungen und Projekte für die Verbesserung der gesundheitlichen Lage abstimmen, die sie verantwortlich fördern bzw. zukünftig fördern wollen, und Ziele, Umsetzungsschritte und -zeitpläne, Ressourcen, Verantwortlichkeiten sowie die Evaluation konkret verabreden.
  • Gesundheitshäuser als Orte der Gesundheit, offen für alle Bürgerinnen und Bürger - die sich zu Fragen von Gesundheit, Soziales und Selbsthilfe informieren und beraten wollen oder dort selber aktiv werden, und mit einer Vielzahl von Akteuren und Angeboten: u.a. Abteilungen des Gesundheits- und Sozialamtes, Beratungsangebote für alte oder chronisch kranke Menschen, Informations- und Kontaktstellen für Selbsthilfegruppen, Freiwilligenagenturen und Volkshochschulen.
  • Stadtteilgesundheitsbüros als niedrigschwellige Anlaufstellen für Bürgerinnen und Bürger zur Mitgestaltung der Stadtteile sowie mit gesundheitsfördernden Angeboten für einzelne Zielgruppen, häufig in Verbindung mit Aktivitäten der sozialen Stadtteilentwicklung.
  • Gesundheitsförderungsaktivitäten in Schulen und Kindergärten zu Themen wie Schulhofumgestaltung, Aufbau von Schulkiosken bzw. Mittagstischen, Förderung von Bewegungsangeboten.
  • Bessere Angebote für chronisch kranke Menschen: u.a. Informationen in Broschüren oder im Internet, abgestimmte Zusammenarbeit von Krankenhaus und ambulantem Hilfesystem.
  • Aktivierende Öffentlichkeitsarbeit: u.a. Gesundheitsmärkte, Gesundheitswochen, Gesunde Städte-Zeitungen, „gesunde und zukunftsfähige“ Kantinen.

Soziale Stadt und gesundheitsfördernde Stadtteilentwicklung

Die Ergebnisse zahlreicher sozial- und kommunalwissenschaftlicher Studien weisen seit den 1990er-Jahren auf Tendenzen zunehmender Segregation mit der Folge einer fortschreitenden sozialen und stadträumlichen Fragmentierung hin. Auslöser waren und sind v.a. wirtschaftliche und politische Restrukturierungsprozesse, die - stark verkürzt - mit den Stichworten Globalisierung, Deindustrialisierung, Bedeutungszunahme von Informationstechnik und wissensbasierten Dienstleistungsbranchen sowie Deregulierung umrissen werden können. Zu den Folgen dieses Strukturwandels gehören u.a. verstärkte Spaltungstendenzen der Gesellschaft in Bezug auf Arbeitsmarktzugang und Beschäftigung, Einkommen, Konsummuster und Lebensstile.

Diese Entwicklungen finden ihren räumlichen Niederschlag in der Fragmentierung der Stadt aufgrund kleinräumiger Segregationsprozesse mit der Folge von Auf- und Abwertungen einzelner Wohngebiete. Durch selektive Wanderungen und den arbeitsmarktbedingten Abstieg benachteiligter Bevölkerungsgruppen entsteht eine neue Form sozialräumlicher Ungleichheit, wobei sich die „Verlierer“-Räume der wirtschaftlichen und staatlichen Restrukturierung zu Orten sozialer Ausgrenzung entwickeln können, die von gesamtgesellschaftlichen und gesamtstädtischen Prozessen abgekoppelt sind. Diese Gebiete sind vielfach durch eine Mischung komplexer, miteinander zusammenhängender Probleme charakterisiert. Dazu gehören neben sozialen, ökonomischen, infrastrukturellen und (städte-)baulichen auch gesundheitliche Problemlagen und Benachteiligungen (soziale Ungleichheit).

Vor diesem Hintergrund rief die Arbeitsgemeinschaft der für Städtebau, Bau- und Wohnungswesen zuständigen Minister und Senatoren der 16 Bundesländer (ARGEBAU, seit 1999 Bauministerkonferenz) Ende des Jahres 1996 eine „Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt“ ins Leben. Diese hatte das Ziel, einzelsektorale Versuche der Problemlösung, die angesichts der komplexen Situationen vor Ort als unzureichend betrachtet wurden, hinter sich zu lassen und stattdessen integrierte Ansätze zur Entwicklung der benachteiligten Stadtteile zu erproben. Einige Länder leiteten eigene Programme in diesem Bereich ein. Im Jahr 1999 wurde das Bund-Länder-Programm Soziale Stadt mit dem übergeordneten Ziel gestartet, die „Abwärtsspirale“ in benachteiligten Stadtteilen aufzuhalten und die Lebensbedingungen vor Ort umfassend zu verbessern. Kernelemente des Programms sind ein dezidierter Gebietsbezug, Ressourcenbündelung (materiell und im Sinne von Know-how), umfangreiche Aktivierung und Beteiligung von Akteuren auch außerhalb von Politik und Verwaltung sowie für die Programmumsetzung notwendige Management- und Organisationsformen.

Trotz komplexer sozial- und umweltbedingter Gesundheitsrisiken und -belastungen in den Gebieten ist das Handlungsfeld „Gesundheitsförderung“ erst im Laufe der Programmumsetzung stärker in den Blickpunkt geraten. Unterstützung leistet hier unter anderem der Spitzenverband der gesetzlichen Krankenkassen, der seinen Mitgliedern die Kooperation mit dem Programm Soziale Stadt empfiehlt. Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung sowie die Landesvereinigungen für Gesundheit haben sich im Rahmen des bundesweiten Kooperationsverbundes „Gesundheitliche Chancengleichheit“ um eine stärkere Sozialraumorientierung und eine Verknüpfung mit dem Programm Soziale Stadt bemüht. Ausdruck dieser Anstrengungen sind unter anderem die Arbeitshilfe „Aktiv werden für Gesundheit“ als praxisnahe Sammlung von Werkzeugen zur Planung, Umsetzung und Bewertung von Gesundheitsförderung im Quartier, die Zusammenstellung und Veröffentlichung von guten Beispielen stadtteilbezogener Gesundheitsförderung sowie diverse bundes- und landesweite Veranstaltungen zum Thema. Zudem förderte das Bundesministerium für Bildung und Forschung im Rahmen des Programms „Gesundheitsforschung: Forschung für den Menschen“ (Schwerpunkt Präventionsforschung) von 2006 bis 2012 mehrere Forschungsvorhaben zum Thema „Gesundheitsförderung im Stadtteil“. Die Akademie für Raumforschung und Landesplanung hat jüngst das Positionspapier „Umwelt- und Gesundheitsaspekte im Programm Soziale Stadt - Ein Plädoyer für eine stärkere Integration“ herausgegeben.

Dort, wo umfassende Ansätze gesundheitsfördernder Stadtteilentwicklung - sei es im Rahmen des Programms Soziale Stadt oder außerhalb der Programmkulisse - erprobt wurden und werden, haben sich sechs Qualitätselemente für den Erfolg als zentral herausgestellt:

  • Stadtteilbezogene Berichterstattung: Die Analyse der spezifischen gesundheitlichen Lage im Quartier ist notwendige Grundlage für die Entwicklung qualitätsgerichteter Maßnahmen zur stadtteilbezogenen Gesundheitsförderung. Hierfür erscheint es sinnvoll, indikatorenbasiert Daten zu umweltbezogenen und sozialen Gesundheitsbelastungen, zum Gesundheitszustand der Stadtteilbevölkerung sowie zu Gesundheitsversorgung und Gesundheitspotenzialen aufzubereiten und diese Daten um qualitative Einschätzungen von Vor-Ort-Akteuren und der Bewohnerschaft zu ergänzen.
  • Integrierte Entwicklungs- und Handlungskonzepte sind wichtige Instrumente, um eine gesundheitsfördernde Stadtteilentwicklung systematisch voranzubringen. Es verschafft zum einen Orientierung und zum anderen - soweit das Konzept politisch beschlossen ist - Planungssicherheit. Bei seiner Erstellung bietet sich die Chance, mit den Stadtteilakteuren und der Quartiersbewohnerschaft in einen Dialog über Entwicklungsaufgaben und Maßnahmenschwerpunkte im Gebiet zu treten.
  • Ressortübergreifende Zusammenarbeit: Gesundheitsfördernde Stadtteilentwicklung tangiert je nach Größe und Ausdifferenzierung der Kommunalverwaltung eine Reihe von verschiedenen Fachressorts. Hierzu zählen v.a. die Bereiche Gesundheit, Jugend und Familie, Umwelt, Sport, Soziales, Bildung sowie Stadtentwicklung. Für den Aufbau und die Weiterentwicklung der gesundheitsfördernden Stadtteilentwicklung ist daher eine ressortübergreifende Kooperation der Kommunalverwaltung erforderlich.
  • Gesundheitsbezogene Netzwerke im Stadtteil: Die Bildung von gesundheitsbezogenen Netzwerken für den Stadtteil ist häufig der Auftakt für Aktivitäten zur stadtteilbezogenen Gesundheitsförderung. Ziel der Netzwerkarbeit ist eine kooperative Gesundheitsförderung im Sinne eines von möglichst vielen Gesundheitsakteuren gemeinsam getragenen Aktionsbündnisses im Stadtteil (Träger der Gesundheits- und Gemeinwesenarbeit, Schulen, Kinderbetreuungseinrichtungen, Sportvereine, Selbsthilfegruppen, Ärztinnen und Ärzte, Hebammen, Krankenkassen, kommunale Ämter).
  • Lokale Koordinierungsstelle für Gesundheitsförderung: Ein wichtiger Motor für die komplexe Steuerungs- und Koordinierungsaufgabe eines gesundheitsfördernden Stadtteilentwicklungsprozesses auf der Quartiersebene und im intermediären Bereich ist eine lokale Koordinierungsstelle für Gesundheitsförderung. Ähnlich wie das Quartiersmanagement im Rahmen des Programms „Soziale Stadt“ soll die lokale Koordinierungsstelle zum systematischen Aufbau von selbsttragenden sowie nachhaltig wirksamen Strukturen im Quartier beitragen. Zentrale Aufgaben liegen in den Bereichen Koordination und Moderation, Netzwerkarbeit, Projektentwicklung, Aktivierung und Beteiligung, Öffentlichkeitsarbeit sowie Berichtswesen.
  • Stadtteilspezifische Projektentwicklung und -umsetzung: Das potenzielle Spektrum der Handlungsfelder für eine gesundheitsfördernde Stadtteilentwicklung ist breit und reicht von klassischen Gesundheitsthemen wie Ernährung, Bewegung und Sport, Stressbewältigung, Suchtprävention über Gewaltprävention, Unfallprävention, Schwangerschaft und Elternschaft bis hin zu eher baulichen Bereichen wie Wohnen und Wohnumfeld, Umwelt und Verkehr. Welche Handlungsfelder bei der Projektentwicklung und -umsetzung schwerpunktmäßig in den Blick genommen werden, muss sich an den jeweiligen örtlichen Bedarfslagen im Stadtteil orientieren.

Literatur: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2014): Umwelt- und Gesundheitsaspekte im Programm Soziale Stadt - Ein Plädoyer für eine stärkere Integration. Hannover (Positionspapier aus der ARL 97);
Bär G/Böhme C/Reimann B, Kinder- und jugendbezogene Gesundheitsförderung im Stadtteil, Difu-Arbeitshilfe, Berlin 2009;
Böhme, C/ Kliemke C/Reimann B/ Süß W (Hg.), Handbuch Stadtplanung und Gesundheit, Bern 2012;
Boos-Krüger A/Pallmeier H, Gesundheitsförderung in der Sozialen Stadt, in: Alisch M (Hg.), Lesen Sie die Packungsbeilage. Sozialraumorganisation und Gesundheitsinformation, Opladen 2009;
Bundestransferstelle Soziale Stadt beim Deutschen Institut für Urbanistik im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), vertreten durch das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), Statusbericht zum Programm Soziale Stadt, Berlin 2008;
Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (Hrsg.) (2010): Kriterien guter Praxis in der Gesundheitsförderung bei sozial Benachteiligten. Ansatz - Beispiele - Weiter-führende Informationen. 4. Auflage. Köln;
Gesundheit Berlin (Hg.), Aktiv werden für Gesundheit - Arbeitshilfen für Prävention und Gesundheitsförderung im Quartier, Heft 1-5, Berlin 2008;
Reimann B/Böhme C/Bär G, Mehr Gesundheit im Quartier. Prävention und Gesundheitsförderung in der Stadtteilentwicklung. Edition Difu, Bd. 9, Berlin 2010;
Stender KP, Gesundheitsförderung im Rahmen der Integrierten Stadtteilentwicklung, in: Gesundheitsförderung in den Quartieren der Sozialen Stadt, hrsg. von Gesundheit Berlin e.V. 2009, S. 91-96;
Trojan A/Süß W/Lorentz C/Nickel S/Wolf K, Quartiersbezogene Gesundheitsförderung. Umsetzung und Evaluation eines integrierten lebensweltbezogenen Handlungsansatzes, Weinheim/Basel 2013.

Internetadressen:
www.gesunde-staedte-netzwerk.de
www.knp-forschung.de
www.gesundheitliche-chancengleichheit.de
www.gesundheitsziele.de
www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/Programm/SozialeStadt/soziale_stadt_node.html
www.stadtteilarbeit.de
www.svr-gesundheit.de (Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen)

Verweise: Health Impact Assessment (HIA) / Gesundheits­verträglichkeits­prüfung, Settingansatz / Lebensweltansatz, Soziale Ungleichheit und Gesundheit/Krankheit


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